天长市村庄规划调查与思考

一、村庄规划的基本情况

天长市地处江淮之间，是个典型的半岗（区）半圩（区）的丘陵地带。全市353个“行政”村、5051个村民小组就形成2.5万座自然村庄，自然村过多、过于分散的状况在皖东地区乃至全省都比较突出。农村居住环境确实需要一定的规划和整治。因地制宜地进行村庄规划和整治，不但能够改善农村的居住环境，而且还有利于节约土地。天长市现有13万多农户，每户占有宅基地多少不等，少则近亩，多则2—3亩，个别农户多到5亩以上，平均在1亩左右。假设千家万户都进入村庄规划点上，每户按160平方米标准给予宅基地，全市需占地3万亩，新老宅基相抵后（老宅基地复垦还耕）可净增耕地10万亩。这就是说村庄规划不仅有利于节约用地，还有可能增加现在耕地总量。从天长市村庄规划的演变情况看，它经历了一个曲折的过程。早在1976年有关部门就对村庄建设作了粗线条的规划，1984年又续做了这方面的工作，其结果均“无寿而终”。1997年又一次进行了试点，全市共完成50个“行政”村村庄规划的编制，由于种种说得清和说不清的原因，不光编制工作没有延续下来，而且已完成编制工作的50个村也未实施下去。在这次社会主义新农村建设中，根据省里下达的指定时间完成的村庄规划任务，市里作了相应的部署，虽然目前已有140多个“行政”村完成了村庄规划的编制工作，但却难以实施下去。从眼下情况看，如果面临的一些矛盾和问题得不到及时有效的解决，有很大可能会重蹈历史的覆辙。

二、村庄规划建设中的矛盾与问题

规划容易实施难，是天长市村庄规划运作中的普遍问题。产生这种情况的原因很多，也很复杂，但概括起来不外乎以下几个方面——

首先是在新庄台选址和庄台数目确定上，政府与农民存在着较大的意见分歧。政府从农村发展远景、节约使用土地、合法利用土地出发，尽量压缩规划点数目。而大多数农民从方便生产、生活以及居住习惯着想，要求就地、就近布点，特别是要求沿国道、省道、县道、村道设置庄台，而这些地方恰恰又多处在基本农田保护区范围。政府的意见农民不愿接受，农民的想法政府又无法采纳。特别是在庄台数目的确定上，双方的意见简直大相径庭。省和滁州市文件规定，新村庄人口规模要在5000人左右，天长市要求原则上“一村两点”。而全市平均每个村现有人口不足1500人，按照省和滁州市的要求，全市（50万农民）只能设置100个村庄规划点，就连“一村两点”多数基层干部和农民都认为太少不切合实际，对省和滁州市的规定就更难接受了。

其次是土地调整难度大。众所周知，村庄规划点用地必须成方连片，因此“推田”势在必然。而“推田”的难度，简直难于上青天。从一些乡村实践看，“推田”几乎必须征得所有农户的同意，当中有一户反对，“推田”的计划都可能落空。要做好农民群众的思想说服工作，不开几次、十几次甚至几十次会议，认识不会得到统一。还有诸如部分失地农民安置、个别农户漫天要价问题等都很难一一解决。只要有一个问题得不到妥善处理，都会导致“推田”“搁浅”。

三是部门规章“打架”，下面无所适从。调查中，广大乡村干部普遍反映在村庄规划建设中由于政出多门，下面无所适从。该市铜城、杨村等镇面对实际，创新思路，将村庄规划与小城镇建设有机结合，采取多层联建，这本来是适应农村城镇化发展趋势的一件好事，既经济又现实。但因联建有可能导致一定的商业成份而受到有关部门的制止，并明确规定其层高不得超过三层。而国家建设部和科技部2006年4月联合下文，对农民进行多层建筑不但给予认可和鼓励，还发布相关的技术参数。由于政府部门与部门之间的规章“打架”，导致下面是非不明，无所适从。

四是基础设施投入启动资金难以着落。村庄规划，分步实施，共用基础设施，既可节约土地，又可减少成本，应当说是一件好事。但由于农民之间经济发展不平衡，贫富差异大、承受力不等，加上基层政府财力薄弱等原因，导致不少村面临公共基础设施投入的启动资金无法着落的难题。

五是村庄规划建设用地难以过关。调查座谈中许多基层干部反映，“推田”工作再难，困难再多，他们都可以努力去做，慢慢去解决，但要通过村庄规划建设用地审批大关，他们则感到无能为力。因为我国《土地管理法》、《农村土地承包法》明确规定，除遭受特大自然灾害、土地严重毁坏外，在30年不变的承包期内一律禁止土地调整，《国务院基本农田保护条例》及国务院有关通知明确规定不许在基本农田上从事挖塘养鱼、种树等活动，何况建房呢？而天长市基本农田所占耕地总面积的比例高达83%，而且大都处在交通沿线和城镇周围。这样一来，几乎没有一个乡镇村庄规划点建设用地不受到“两法一条例”的约束。而且“两法一条例”也是抵制和反对“推田”的农民的“尚方”宝剑，换句话说，“推田”工作不仅难做，即使做通了也是违法的。

总而言之，村庄规划及其规划点建设的约束因素太多。从天长现实情况推断，如果这些制约因素不能尽快消除，不光省里统一部署的村庄规划任务要化为泡影，而且还会产生一定的负面影响和新的矛盾。因为按照“上面”的要求，规划点一旦确立，农户就不能在原庄上建房，而新村庄台用地又过不了审批关，这既急坏了农民，又难坏了乡村干部。现在一些急需建房的农民三天两头跑（基层）政府、缠干部，政府进退两难，无计可施，十分尴尬。难怪一些基层干部不无调侃地说：村庄规划蓝图虽好，却是纸上谈兵。

三、村庄规划的尴尬所引起的思考

据笔者对环抱天长的江苏高邮、金湖、盱眙、六合和仪征等县、市、区的了解，它们同样也存在这些问题。这就是说，天长市村庄规划所遭遇的尴尬在全省和全国（只要搞村庄规划的地方）是一个共性和普遍性的问题，这就不能不引起我们的认真思考。

思考之一，各级政府及其职能部门下达指令、计划或任务必须考虑法律许可。在我国，法律是党的主张和人民意志相统一的集中体现，是以国家强制力保证实施的行为规范。任何一级社会组织和公民都必须无条件地严格遵守。因此，无论哪一级政府或职能部门不但要明确无误地指示所属范围的人们什么可做、什么必做、什么禁做，而且更要率先垂范，强化法治意识，坚持合法行政。不论下达什么样的指令、计划或任务，事先都要深入调研、详细了解、缜密思考和准确把握法律许可，不可草率行事或者故意回避法律问题。尽管有些事情或行为，站在宏观（或中观）位置可能不涉及法律是否许可，但处于微观（或基层）层面则无法回避。特别是改革开放以来，我国立法速度不断加快，立法总量不断扩大，法律关系差不多已经覆盖到社会生产、生活的各个方面。在这种社会大背景下，任何一级组织下达指令、计划或任务，不仅要在宏观（或中观）上考量、分析法律许可，也要预想或分析、考查微观（基层）法律许可问题。因为你“上面”下达的指令、计划或任务是要“下面”贯彻实施的。而且只有通过“下面”的细化、量化、具体化后才能使其变为实际行动。如果束之高阁或照转照抄下去，最终的的结果必然是“空对空”。就拿村庄规划来说，下达村庄规划任务、编制规划方案可以不触及“两法一条例”，若要把村庄规划的图纸变为村庄规划实施行动，则无法回避“两法一条例”。令人费解的是，“两法一条例”已颁布施行多年，反复宣传过多年，省人大常委会也组织过执法检查，对其内容和基本精神各级各相关部门并不生疏，甚至耳熟能详。而且谁都知道集中连片的村庄规划点建设用地必然要与农村土地调整相联系，在此种情况下仍然下达村庄规划的任务，不仅失范，也失策，难道不令人深思吗？

思考之二，村庄规划要从实际出发，因地制宜，不搞一刀切。我国疆土辽阔，东西南北各地差异很大，就连在同一个地区生产力发展水平、经济发展程度、贫富差别都存在着较大的差异性。天长是安徽乃至中部欠发达地区的较发达县市，即使在这样的地方，同样也存在着这个问题。虽然，无论从农村发展的远景看，还是从当前的现实看，农村居住环境需要整治，也需要规划。但必须坚持一个起码的原则，这就是一切从实际出发，实事求是，因地制宜，而不适宜在较大范围采取整齐划一、同步推进的办法进行。

思考之三，必须正视法律与实践之间的落差。法律来自实践，指导实践，规范实践，但却赛跑不过实践。法律的相对稳定性与日新月异的实践活动之间的反差，是法律始终滞后于实践的主要原因。为了保持法律的连续性，平衡这种落差的最好办法不是废止而是修改法律。而且，法律只有随着实践的变化而作相应的调整或修改，才能适应实践的需要，才能使它规范准确、功能健全，也才能发挥它调节社会关系、保护和促进生产力发展的应有作用。就说“两法一条例”吧，它的颁布实施，对于防范和制止农村土地乱占滥用现象、保障农村基本经营制度长期稳定、推动农村生产力发展起了不可或缺和难以替代的作用。但随着农村生产力发展不断提速、生产关系特别是经济利益关系不断演变，它的调整与规范功能也在弱化，或者说“两法一条例”在某些方面或某些条款上已经或正在滞后于农村实践的需要。一个国家或一个地区，它的基本建设与发展不是在空中而是在地间进行的，占用土地是必然的。如果“两法一条例”始终处于固定不变的静止状态，那么处于动态的农村建设用地将难以得到解决。这样不光影响农村基本建设和经济发展，也会使这方面违法现象增多而损害法律的尊严。据笔者所知，无论是从《农村土地承包法》产生之前还是出台之后，在我国较大范围内，每隔一段时间，农民都自发进行土地（承包地）调整。产生这种现象，说明相关法律（或其中某些条款）已滞后于农村实际，已不完全符合农民的心愿。可以说，农民自发进行土地调整，是对现行相关法律落后于现实需要状况的一种补充。从眼前的情况看，最明知的办法是中央及其国家立法机关及时进行法律实施效果评估，对相关法律作适当的修改，而不是追究农民的违法责任。

思考之四，法律应当随着党的政策的变化而调整。这个问题实质上是前一个问题陈述未尽的问题。众所周知，党的政策不仅指导我国法律的制定和实施，而且也决定法律的性质、任务、内容和调节方向，法律作为党的政策实现的手段，应该伴随党的政策的出台、变化而作适时的立、废、改。党的十六届五中全会作出社会主义新农村建设的重大战略决策，为全面建设小康社会指明了新的发展方向，这无疑会加速农村工业化、城镇化和现代化的发展进程。中央提出到2020年农村城镇化率要在现有的基础上提高到65%。城镇化水平的大幅度提高必然要在空间规模上有个相应的扩展，包括农村新村建设在内的建设用地自然会有所增加，土地调整势在必行。适时修改“两法一条例”不仅是客观的要求，也是党的新农村建设这个新政策所决定的。