关于我市村镇规划情况的调研报告

为深入了解我市村镇规划建设情况，针对存在问题，提出相关建议，自2004年7月起，在市人大常委会有关领导带领下，我们城建环资工委汇同市规划局分别对我市杨村、冶山等乡镇，以及江苏仪征市村镇规划情况进行了调研，召开了不同类型的座谈会，广泛听取了乡村干部和基层站所人员的意见、建议，现将调研情况综合报告如下：

一、现状及相关原因分析

我市村镇规划建设工作经过市乡两级党委、政府和基层干部群众长期以来的共同努力，取得了一定成效。从总体上看，一是大镇好于普通乡镇。秦栏、铜城、汊涧三大镇规划建设已初具规模，产业支撑作用明显，集镇功能相对完善，特别是秦栏镇规划建设的起点较高，手笔较大，小城镇建设已与经济、社会发展融为一体，显示出良性互动的喜人局面。二是经济发展较快的乡镇好于较慢的乡镇。秦栏镇小城镇面貌的日新月异根本原因是经济的快速发展，官桥作为乡建制已经撤销，但小集镇并未萎缩，甚至还有新的变化，主要是得益于这里经济比较活跃，民间资本相对厚实。三是党委政府高度重视的乡镇好于不够重视的乡镇。杨村镇、关塘集乡近年来集镇面貌有较大改观，基础设施配套逐步改善，很大程度上取决于这些地方的领导对集镇建设的重视和投入。四是基础好的地方优于基础弱的地方。受历史因素影响，高庙集、郑集、新街、金集等乡镇街区道路框架基础较好，集镇民居和各类建筑比较集聚，也展示了一定的集镇风貌；从一部分历史上规模大、基础好的中心村来看，也体现了规划建设给农民群众带来的益处，如铜城光明、仁和白马、金集益民、新街李坡等、秦栏赵巷、冶山草洲等。

在肯定我市村镇规划建设成效的同时，必须看到我们在这项工作上存在的问题和差距，突出表现为集镇和村庄建设缺少规划，无章可循，致使集镇骑路建设现象严重，农民民居普遍布局零散，由此对农村经济社会发展和农民生产生活带来一系列不良后果。一是严重浪费土地。以杨村镇为例，该镇目前集镇加农村居民有3800户，民居占地户均1.2亩，其中农村民居户均1.5亩，占地最多的农户达到3亩；按有关规定标准，结合我市农村实际，如果农户住房按每户0.7分计算，杨村镇就可以节约土地1900亩；由于自然和历史等原因，我市农民单庄独院的现象依然普遍，仅农民住宅一项，全市就多耗费土地数万亩之多。二是无法实现资源共享，提高农民生活质量。由于农民居住分散，给农村基层的道路、交通、电力、电信、广播、电视、教育、卫生、供水等基础设施建设带来很大难度，造成许多无谓的浪费，也给计划生育、社会治安等社会管理和服务工作带来诸多不便；“骑路建设”的现象既影响了道路通行效率，也给群众留下了安全、污染等隐患。三是不利于广大农民现代文明素质的培养。从精神层面分析，单门独户、单庄独院现象实质上是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的小农经济缩影，这种居住状况至今仍在潜移默化、或多或少地影响着广大农民的思维方式和生活方式，对于我们引导和教育农民树立市场意识、公众意识、法治意识都是无形的制约和障碍，也难以帮助广大农民改进生产生活方式，提高整个农村的社会化、组织化程度。

造成我市村镇规划难以实施，农村建设分散零乱的原因是多方面的，历史与现实交织，主观和客观并存，最主要有以下几点：一是过去重视不够，错过了历史机遇。改革开放初期，农村实行家庭联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，农民建房出现了第一次热潮，我市八十年代初抓了一次村庄规划，但没有坚持下来，以致于农民建房管理逐渐放松，到了今天很难收拾的地步。二是基层关系不顺，管理乏力。村镇规划的编制、实施职责在乡镇政府，但乡镇没有专门的机构和人员编制，目前委托土地管理所兼管，土地所属自收自支单位，由于相关农民建房的收费取消，既削弱了管理手段，又影响了运转经费，很大程度上给镇村规划建设的具体管理工作造成困难。三是政策和法规的制约。农村土地承包一定三十年不变的政策对于保障农民基本权利，维护农村社会稳定发挥了巨大作用，但给农民建房用地的调整带来很大难度，特别是《基本农田保护条例》的执行，致使村镇规划建设受到严格制约。四是土地利用总体规划和村镇规划难以街接。从现实情况看，土地利用总体规划侧重于对耕地的保护，建设用地主要依据现状，而两个规划的编制和衔接又涉及多个部门和多个方面，其操作难度是可以想见的。五是经费投入十分困难。税费改革后，向农民收费的门路已基本堵死，同时，市乡财政状况又不是非常理想，在这种情况下，开展村镇规划特别是村庄规划工作无疑是“巧妇难为无米之炊”。

二、对下一步工作的建议

村镇规划建设事关我市农村经济社会发展和人民生活的提高，是全面建设农村小康社会的重要基础工作，市乡两级党委、政府职责重大，任务艰巨。

1、统一思想，形成共识，将村镇规划摆上重要位置来抓。当前，我市农村正处在全面加快发展，建设小康社会的起步阶段，同时也处于改革开放以来，农民建房的第二轮高峰期的进程当中，据估算，我市农民住房楼房率尚不足30%，今后农村由瓦房变楼房将会持续很长一个时期。因此，在村镇规划建设工作上，抓比不抓要好，早抓比迟抓要好，认真抓比一般抓要好，这不仅是农村广大干部群众的迫切要求和愿望，也是全面建设小康社会的新形势，对我们各级党委、政府工作的新要求，必须受到市委、市政府及市几个班子的高度重视，得到市直各有关部门的积极参与和大力支持，切实把这项工作当作一项重要的基础性工作来抓，做到摆上位置，统一方案，常抓不懈，抓紧抓好。

2、强化领导，理清思路，科学合理地制订总体方案。要抓紧成立全市村镇规划建设领导组织和工作班子，制定明确的工作目标、思路和措施，研究部署、协调处置工作中的重要问题。要根据我市总体规划中城镇体系规划的要求，结合我市城镇化率逐步提高和将要开展撤乡并镇工作的趋势，对村镇规划工作作出准确的判断和定位。要十分慎重地对待村镇规划整体方案的制订工作，使之成为一个上下反复讨论、消除障碍、集思广益，形成共识和合力的过程。在此基础上，按照由大到小的原则，分别对中心集镇、一般集镇、中心村和民居点作出认真规划。在新一轮规划尚未到位之前，所有分散住户一律不得翻盖和新建住房，这要作为一条底线规定强制执行。

3、着力解决好制约村镇规划实施的关键性问题。一是要进一步明确乡镇政府在村镇规划、建设工作上的责任，明确乡镇长为第一责任人，将此项工作列入岗位责任制和乡镇主要负责人任用考核的重要内容，推动乡镇党委政府切实将村镇规划作为一项大事来抓，协调关系，组织必要的人力、财力投入到此项工作中；二是要抓住新一轮土地利用总体规划修编即将开始的机遇，本着“着眼未来，集约用地，共享资源，便利群众”的原则，尽可能使建设用地的预留做到相对集中，富足有余。三是要在今冬明春集中开展一次对村组干部和农民群众的培训、宣传活动，宣传有关法律法规和政策，特别是要宣传开展这项工作的必要性、重要性和紧迫性，使广大农民能够切实感受到规划的好处，从而为村镇规划实施营造良好的社会舆论氛围。

4、不断加大对村镇规划建设工作投入。在乡级财政普遍比较困难的情况下，要想方设法拓宽投入的渠道。一是市级财政要挤出一块启动资金，可以制订一个激励政策，对先行一步的乡镇予以奖励或补贴。二是协调市直各相关职能和服务部门对村庄规划实行扶持，应该说，村镇规划搞好了，对许多服务部门都有益处。三是乡镇财政要明确将村镇规划列入预算，逐步提高投入额度。四是要突出重点，分步实施。无论是集镇规划还是村庄规划，都要选择经济、区位、民风等基础条件较好，条件相对成熟地方先行实施，用典型示范引路，逐步推动全市村镇规划规范有序、扎实有效地开展。