江浙村庄规划考察报告

根据市委2005年工作要点安排，4月4日—4月8日，市人大常委会副主任袁同德带领市人大城建环资工委、政府办、规划局有关负责同志，分别对江苏常熟、浙江绍兴、临海、义乌等县市村庄规划建设工作进行了考察。考察采用听取情况介绍、进行座谈讨论、参观典型实地、收集文件资料等方式，虽然时间较短，但在当地领导和有关部门的支持下，本次考察收获较大。

一、江浙实施村庄规划的基本情况

（一）实施背景。江浙实施村庄规划是两省经济、社会发展的必然结果。江苏、浙江的经济总量和发展水平处于全国前列，但两省在谋求新一轮发展时，也面临一些难以逾越的障碍。一是经济高速运行与用地日趋紧缺的矛盾。我们考察的四个县市城区，房地产价格都非常高，有的超出我们想象，例如：义乌市在小商品城三期工程附近拍卖一宗不足10亩的土地，以17.5亿元成交。二是城镇化水平很高与农村住宅粗放建设的矛盾。“走过一村又一村，村村象城镇，走过一镇又一镇，镇镇象农村”。虽然农民住宅单体都比较好，有的非常豪华，但整体上没有实行集约化建设，浪费比较严重，资源不能共享。三是社会文明进步与农村文明滞后的矛盾。这种矛盾不仅体现在物质层面，更重要的是广大农民的文化、观念和生活方式比较落后，与城市现代文明形成鲜明对照。基于上述情况，浙江省于2003年提出了“千村示范，万村整治”计划，在全国率先开展了全面规划建设新农村的活动，江苏省也于2004年进行了“10县、百镇、千村”村庄规划建设试点工作，目前也已逐步在全省推开。

（二）主要做法。江浙两省都是经济发达、人多地少的地区，但由于浙江山地面积大，可用土地更少，因此，浙江实施村庄规划的紧迫感更强，工作力度也更大。目前全省已投入财政资金209亿元，其中市、县、乡财政41亿元，全省绝大多数村已完成了规划编制，在1050个示范村中，已完成建设167个村，整治村启动了近6000个，基本完成环境整治的1300多个。江浙两省工作的主要做法为：

1、认识到位，领导有力。都能从城乡一体、资源共享、集约建设、统筹发展的战略高度，充分认识村庄规划的重大意义。常熟市领导认为，实施村庄规划是当前农村一场深刻的社会变革，是一项统领农民基础设施建设和公共服务的龙头工程，也是一项复杂的社会系统工程，其工作难度绝不亚于企业改制改革。县乡两级普遍成立了由党政一把手亲自挂帅，所有涉及部门参加的领导组，大多数地方还从规划、建设、土地、农委等部门抽调得力人员，组成专门工作机构，实行集中办公，具体负责村庄规划工作；各地均出台了要求严格、操作性强的实施意见，制定了严格的考核办法和奖惩措施；为了确保规划执法到位，各地乡镇一级都设立了专门的规划工作机构，不少地方的乡镇规划机构实行了以县垂直管理，经费由财政统一供给，人员由县级统一调配。

2、宣传到位，发动有力。一是反复宣传意义，使社会各界特别是广大农民对开展村庄规划的好处和危害都比较清楚；二是把政策交给农民，使大家充分了解这项工作的总体方案、实施步骤、操作办法和优惠政策；三是提供样本范例，免费提供户型、式样的优秀范例，由农民对号入座，自主选择。通过宣传，使广大农民都明确村庄规划是大势所趋，早动早好，从而形成了积极支持、参与、配合的良好社会氛围。

3、政策到位，操作有力。一是一体规划。在服从城市总体规划、乡镇体系规划的前提下，按照“缩减自然村，合并小型村，建设中心村”的思路，对村庄规划工作进行统一部署，对县域村庄实行合理布点，并配套建设各类基础设施。如浙江配合村庄规划，在全省开展了“路面硬化，卫生洁化，路灯亮化，家庭美化，环境优化”的“小五化”建设活动。二是梯度推进。根据区位、发展、基础条件等不同状况，分近期、中期、远期实施规划，近期5—7年，中期10年左右，远期15年以上，做到实事求是，区别对待，时间可以有长短，但必须实行规划，按规划建设。三是分类指导。坚持以人为本，按规律办事。在产业布局上按照商贸、加工、农业、生态旅游等进行分类定位；在规划建设上根据村庄的规模、区位、功能现状，实行拆迁、保留、改造、迁移等不同类型，以保留、改造为主；在建筑模式上，区别村庄处于城市、集镇、中心村、村的不同情况，分别采取公寓式、联体式、单体排列式等，严格控制独立式建筑；在风格品味上，尊重当地历史、文化和自然条件，力求形成特色，避免趋众雷同。四是规范操作。对村庄规划的整体流程和各个环节工作都有明确规定，做到严格按程序和规定办事，公开透明操作，全面接受监督。

4、投入到位，保障有力。一是明确多元化的投资主体。对政府、部门、集体和农户，分别明确投入责任；同时，充分发挥市场机制在资源配置上的作用，形成多方参与投入的格局。二是界定投入内容。各级财政主要投入规划编制、基础设施建设，解决一家一户办不到的事；职能部门和服务单位本着“谁投资，谁受益”的原则，加大对各种服务项目和设施的投入；住宅建设资金由农民自筹，特殊困难户，由政府制定政策，实行补贴。三是在投入方式上实行以奖代补。以村为单位，根据实施的标准高低，质量优劣，进度快慢，经检查验收合格后，分期、分批拨付资金，这样既把责任和压力交给了基层和农民，也有效调动了他们的积极性。

（三）初步成效。尽管江浙两省的新一轮村庄规划实施仅有2、3年时间，也面临着许多压力和困难，但通过已经实施的情况看，成效是非常明显的。一是促进了集约用地和资源共享。通过清理收回多占宅基地，严格控制新建住宅用地，加大旧宅、旧村址复垦改造等，极大地提高了土地利用效率，常熟市测算，通过实施村庄规划，全市将节约耕地10万亩左右；二是大幅度提高了农民生活质量。通过规划、建设和整治的村庄，基础设施配套，公共服务便利，住宅结构合理，环境清洁优美，一些新建村庄完全可以和城市住宅小区媲美；三是树立了农村社会新风尚。已经完成村庄规划的地方，不仅在物质形态上发生了巨大变化，更重要的是在精神层面上改进了广大农民的生产、生活方式和思想观念，从根本上推动了农村社会的文明进步；四是改善了干群关系，提升了政府形象。尽管这项工作开始阶段困难多、矛盾大，甚至会造成群众的对立情绪，但从总体上看，通过实施村庄规划，农民群众切身感受到了党和政府是在真正为他们着想，是办了一件大的实事、好事，完成了祖祖辈辈想都不敢想的愿望。在浙江义乌，我们提到干群关系，基层干部的自豪之情溢于言表，农民群众也十分满意。

（四）存在困难。主要表现为，一是土地调整难。国家在农村土地承包、基本农田保护、建设用地宏观调探等方面的政策，以及近年来一系列的惠农政策，在极大地调动广大农民惜地爱农积极性的同时，也给调整农村土地、实施村庄规划带来了难度。二是基础设施投入难。村庄规划建设涉及的范围广、项目多、投入大，对各级政府是一个新的课题，投入压力较大。三是农民改变传统习惯难。农村建房和住宅布局承袭传统的因素很多，要农民告别单庄独院、自成一统的传统居住方式，实施新的村庄规划，仍需要多管齐下，做大量的宣传教育工作。

二、对我市实施村庄规划的几点建议

虽然我市发展同江浙存在较大差距，地域民情也不尽相同，但实施村庄规划的指导思想、任务目标、战略构想、方法步骤、实施举措等，是大体一致的，江浙的今天就是我们的未来。实践证明，这项工作早抓早受益，大抓大受益，否则留给未来的遗憾就会更大。当前，我市实施村庄规划工作的氛围和时机都比较好，建议要研究解决好以下问题：

（一）、加强领导。成立以市委或市政府主要领导为组长，分管领导为副组长，相关职能部门参加的村庄规划建设领导组，明确一名分管领导坐阵具体负责，领导组下设专门工作机构，从规划、建设、土地、农委、交通等部门抽调得力人员集中办公，从事村庄规划的相关具体工作。要将村庄规划列入乡村两级以及市直相关部门的岗位目标考核的重要内容，明确标准，严格要求，强化考核，确保兑现。乡镇比照市里建立领导组织，要借助这次实施村庄规划的东风，抽调专人，组建机构，形成农村规划工作的长效管理机制。

（二）明确目标。鉴于我市实际情况，我们认为，实施村庄规划不能照搬江浙模式，也不能无所作为，一定要尊重实际，遵循规律，分类指导，分步实施。首先要在全市范围开展认真调查，全面真实地掌握农民建房和村庄布局状况；在此基础上，要根据发展趋势，借鉴外地经验，提出我市中心集镇、一般集镇、中心村、一般村的布点方案和实施期限，经上下反复讨论后予以确定。建议以耕作半径不超过1.5公里为原则，将我市村庄规划布点定在400—600个范围之内。

（三）制定政策。形成全市实施村庄规划的统一规范，其中最重要的是土地、规划、建设、交通、财政等方面的政策。土地方面，要做到村庄布局规划与土地利用总体规划相一致，预留年度农民建房用地指标，确定农民新建住宅用地标准，并可根据需要对农村建房暂缓审批；规划方面，要在与城市总体规划、乡镇体系规划等相衔接的基础上，制定全市村庄布局规划，明确各乡镇、街道村庄规划的编制任务，提供优秀农民住宅示范样本，选择基础条件好的村先行试点；建设方面，要制定相关建筑质量、安全等技术规范；交通方面，要抓住公路“村村通”的历史机遇，做到与村庄规划紧密衔接和配套，对先行启动规划和建设的村，“村村通”项目要优先安排，倾斜照顾；财政方面，要根据我市财力状况，研究逐年加大对村庄规划工作的投入机制，当前要出台对试点村以奖代补的额度及办法。

（四）动员部署。当前，要分层次和类型召开一些专题座谈会、研讨会，一方面调查研究，为制定实施方案和政策措施作准备；另一方面做到舆论先行，正确引导农民。在此基础上，抓紧出台全市村庄规划工作实施意见和统一操作规范，召开全市村庄规划工作大会，专题动员部署，全面启动此项工作。